Europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik – Bruch oder Knick des Europäischen Selbstverständnisses?

Autor: AKK

Die Europäischen Union befindet sich seit längerem inmitten stürmischer Zeiten: Blockupy-Proteste, eine scheinbar nicht enden wollende Auseinandersetzung mit Griechenland um das liebe Geld und die steigenden Flüchtlingszahlen – insbesondere die der Toten. Hinter all dem steht dabei die große Frage nach dem Selbstverständnis der Europäischen Union. Ist es nicht so, dass die Politik eines Staates oder in diesem Fall einer supranationalen Organisation wesentliche Auskunft darüber gibt, wie sie sich selbst sieht und versteht? Ich argumentiere im folgenden mit Ja. Schaut man sich die Asyl- und Flüchtlingspolitik an, ein gegenwärtig bedeutendes und strittiges Politikfeld der Europäischen Union, so zeichnet sich ein Wandel des Selbstverständnisses ab, welches sich anhand der Stimmigkeit zwischen selbstgesetzten Normen und den gegenwärtigen politischen Entscheidungen ablesen lässt.

Betrachtet man die historische Entwicklung der Europäischen Union in den letzten Jahrzehnten, so zeigt sich, dass zu Beginn dieser Entwicklung das Selbstverständnis einer europäischen Wertegemeinschaft steht, welche auch gegenüber der Weltgemeinschaft selbstbewusst vertreten wird. Dieses Selbstverständnis fußt wesentlich im „Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts“ (Europäischer Rat 1999: 1). Das Besondere an diesem Selbstverständnis ist, und das lässt sich an den Tampere-Papieren von 1999 ablesen, das dies kein exklusiv auf europäisches Gebiet und europäische Bevölkerung bezogenes Selbstverständnis ist. Die Europäische Gemeinschaft ist gewillt Frieden, Freiheit, Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit auch außerhalb der europäischen Grenzen zu fordern und zu fördern. Der Wunsch nach universeller Teilhabe an dieser Wertegemeinschaft wurde anerkannt und konstituierte so einen offenen Charakter der Union. All dies entspricht der Konstruktion der Europäischen Union als „Normative Power“. Konzipiert und populär gemacht hat dieses Konzept Ian Manners im Jahr 2002. Aus einer stetigen Auseinandersetzung um die Konzeption der Europäischen Union entwickelte Manners sein normativ fundiertes Konzept. Ziel war es, den Fokus der Analyse auf eine verstärkt normativ-analytische Methodik zu lenken und somit eine konstruktivistische Sichtweise zu etablieren (Manners 2002: 238ff.). „An ideational nature characterized by common principles and a willingness to disregard Westphalian conventions“ machen nach Manners den Kern des europäischen Selbstverständnisses und die damit verbundene Mächtigkeit aus (Manners 2002: 239). Drei wesentliche Elemente geben Auskunft über die Europäische Union: Der historische Kontext ihrer Entstehung, die hybride und somit neuartige Wesensform sowie ihr verfassungsmäßiges Regelwerk (Whitman 2013: 175). Gerade das einheitliche Regelwerk ist hier von besonderem Interesse, lassen sich aus ihm fünf zentrale Normen der EU ableiten: Frieden, Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte (Manners 2002: 242). Das Selbstverständnis der Europäischen Union ergibt sich dabei nicht aus der bloßen Niederlegung dieser Normen in ihren Verträgen, sondern einem gezielten Handeln für diese und im Namen dieser Normen.

Seit dem Erscheinen des Konzepts sind 13 Jahre vergangen und die zuvor universell ausgerichtete normative Grundlage, und mit ihr auch das europäische Selbstverständnis, haben sich verändert. Diese Veränderung wurde insbesondere durch die verschärfte Sicherheitslage im Zuge des 11. September 2001 und der spannungsreichen Situation im Nahen Osten vorangetrieben, was eine Diskussion über das europäische Selbstverständnis neu entfacht hat. Die Veränderung der Europäischen Union lässt sich am Wandel der normativen Basis europäischer Asyl-und Flüchtlingspolitik nachzeichnen: Nicht die europäischen Normen an sich haben sich geändert, sondern ihre Ausrichtung. Die zentralen Normen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Frieden, Freiheit und Menschenrechte sind weiterhin von zentraler Bedeutung für die Europäische Union. Sicherheit und ihre Gewährleistung spielen dabei sicherlich eine starke Rolle, ist doch das Phänomen der Securitizationin den letzten Jahren immer stärker in den Fokus der Politikanalyse gerückt (Neal 2009). Dabei zeigt sich jedoch, dass die zuvor universell ausgerichteten Normen der Europäischen Union sich im Zuge einer Versicherheitlichung partikularisiert haben.

Bedingt durch die steigende Bedeutung der Sicherheit wurden die ursprünglich universeller Normen beschränkt, indem sich die Garantie der Normen in diesem Politikfeld nun exklusiv auf Bürger der Union bezieht. Diese Entwicklung hat den Aufbau einer effektiven Grenzkontrolle zur Folge. Vorrangig ist demnach nicht mehr die weltweite Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, sondern der „Ausbau der Kontrollen an den Außengrenzen und deren Überwachung“ (Rat der Europäischen Union 2004: 14). Die Union schreibt im Haager Programm nieder, nur die Transit-und Partnerländer mit einem Kapazitätsaufbau, der Verbesserung von Asylsystemen und verbesserten Grenzkontrollen zu belohnen, die ausdrücklich an der Erfüllung der Richtlinien der Genfer Flüchtlingskonvention interessiert sind. Die Abkommen zwischen Italien und Libyen sprechen jedoch eine ganz andere Sprache (ebd.: 13): Zum einen verlagert sich die Priorität von der Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten auf den effektiven Grenzschutz vor europäischem Territorium; auch hat Libyen „neither signed the 1951 Geneva Convention on the protection of refugees nor its Protocol of 1967“ (Europäische Kommission 2004: 13). Daraus lässt sich schließen, dass die Europäische Union wissentlich in Kauf nimmt, Flüchtlinge und Schutzsuchende in einem Land zurückzulassen, in welchem der Flüchtlingsschutz weder geschätzt noch anerkannt wird.

Anhand der Entwicklungen des europäischen Flüchtlingsschutzes und der daraus resultierenden Praktiken kann von einer Partikularisierung europäischer Normen gesprochen werden, was das normative Selbstverständnis der Europäischen Union in einem schwachen Licht erscheinen lässt: Die Einschränkung des Geltungsbereichs europäischer Normen kann als ein wesentlicher Grund für die Formierung der Agentur FRONTEX angesehen werden. Diese partikularisierten Normen beeinflussen ihre Arbeit in hohem Maße und schaffen eine Politik der Abschottung und des Selbstschutzes. Die Identität der Europäischen Union hat sich verändert und mit ihr auch die Politik. Vor diesem Hintergrund scheint ein Umdenken bezüglich der Asyl- und Flüchtlingspolitik in weite Ferne zu rücken. Eine Neu-Konzeptualisierung europäischer Macht und ihres Selbstverständnisses scheint vor diesem Hintergrund jedoch notwendiger denn je.

Quellenverzeichnis

Europäischer Rat (1999): Schlussfolgerungen des Vorsitzes – Europäischer Rat (Tampere), Brüssel.

Europäische Kommission (2004): Technical Mission to Libya on illegal Immigration 27 Nov – 6 Dec 2004 – Report, 7753/05.

Manners, Ian (2002): Normativ Power Europe: A Contradiction in Terms?, in: Journal of Common Market Studies, 40/2, 235-258.

Neal, Andrew W. (2009): Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of Frontex, in: Journal of Common Market Studies, 47/2, 333-356.

Whitman, Richard G. (2013): The neo-normativ turn in theorising the EU’s international presence, in: Cooperation and Conflict, 48/2, 171-193.

 

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